L’approche processus au service de la modernisation de l’Etat (partie 2)

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Les objectifs du guide des procédures

Le projet « Guide de Procédure Comptables » (GPC) est né du constat que, dans un contexte de forte évolution des métiers, la documentation des procédures devait viser à:
• fournir une documentation unique et complète en :
– rassemblant la réglementation sur un seul support et donc en rationalisant une documentation souvent hétérogène, éparse et foisonnante ;
– regroupant des informations métiers (instructions notamment) et informatiques (guides utilisateurs par exemple).
répondre à des besoins d’informations ciblés en :
– donnant une information précise qui s’adresse aux opérationnels ;
– offrant une pluralité d’accès possibles pour les utilisateurs (procédures, rôles et transactions).
mettre en œuvre une démarche managériale en :
– donnant du sens au rôle de chaque agent dans une chaîne de travail (ou processus) ;
– facilitant la compréhension de l’environnement professionnel, au-delà de l’aspect métier ;
• apportant des supports d’auto-formation.

« Pour nous, ce guide des procédures comptables permet de mettre en place une documentation organisée autour de la notion de processus, en s’appuyant sur un outil performant et ergonomique afin de renforcer la maîtrise des risques et des procédures » précise M. Blanco. « L’argument essentiel à l’adoption de cette documentation est que celle-ci ne vient pas en ajout mais en simplification de l’existant car le problème de l’administration étant plus le foisonnement que le manque de documentation ».

  

 Une définition des besoins au niveau interministériel

Les processus comptables étant partagés entre les gestionnaires et les comptables, le caractère interministériel du projet s’est naturellement imposé dès le départ.

Le projet a connu une phase d’expertise sur la définition des besoins et du format. Celle-ci a été réalisée dans le cadre d’un groupe de travail constitué de représentants de plusieurs ministères (Affaires Étrangères, Agriculture, Culture, Défense, Équipement, Justice et Santé).

«Il était évident pour nous que la cartographie des processus était la base de l’ensemble des travaux que l’on avait à conduire. S’agissant de travailler avec les différents ministères, nous ne travaillons pas sur toutes les spécificités ministérielles mais sur un dénominateur commun.»

Au cours d’ateliers organisés par ce groupe de travail, ont ainsi été déterminés :
– les besoins des agents en matière de documentation et le format idéal d’un guide de procédure ;
– le périmètre cible de la documentation ;
– le calendrier de production ;
– le format idéal d’un guide de procédure.

« Dès le démarrage du projet, nous nous devions travailler avec les différents ministères. En la matière, nous nous sommes inscrits dans une approche originale qui est une démarche d’incitation et non de contrainte. Pour nous il fallait expliquer et inciter pour que l’ensemble des ministères adhère à notre projet. »

La réalisation d’un prototype pour asseoir la démarche

Cette phase d’analyse a été finalisée par la réalisation d’un prototype qui devait répondre aux caractéristiques suivantes :
• un outil d’information en ligne offrant les potentialités des nouvelles technologies (format WEB):
– un accès facilité à l’information, à partir du poste de travail ;
– une actualisation en temps réel ;
– des liens vers d’autres sources d’informations ;
– un format pédagogique facile d’utilisation, grâce aux diagrammes en flux ;
– l’accès par 3 points d’entrées (« procédures » pour l’activité exercée, « rôles » pour la structure administrative d’appartenance, ou « transactions » pour l’application informatique utilisée) ;
un outil partagé :
– axé sur une base de données et structurant en respectant la cartographie financière de l’Etat (découpée en cycles, processus, procédures, tâches et opérations);
– mettant à disposition un socle documentaire commun à l’ensemble des administrations ;
• un outil de mutualisation de la production et une mise à jour facilitée qui génèrent des gains d’efficacité ;
• un outil facilitant les échanges, la convivialité et la réactivité en permettant aux utilisateurs :
– de faire part de leurs remarques et suggestions d’amélioration, grâce à un icône « contact »;
– d’être informés des mises à jour via un onglet « nouveautés » ;
d’imprimer les opérations à réaliser.

Le format proposé a rencontré l’adhésion des agents (et des responsables des administrations).

« Cette adhésion de tous sur le format était importante, il restait ensuite pour les ministères de prendre en main les outils à venir afin de les adapter à leur environnement. »

A l’issue d’une phase d’expertise et de faisabilité, le directeur général de la comptabilité publique a entériné fin janvier 2005 la mise en œuvre du projet GPC, ce qui s’est traduit par le lancement d’un marché public visant à acquérir un outil de modélisation et de publication.

La phase de prototypage a largement facilité la rédaction du cahier des clauses techniques particulières relatif à l’acquisition d’un outil de rédaction et de diffusion des guides, dans la mesure où elle a permis de définir précisément les attentes sur le projet.

« Nous étions déjà à un niveau de maturité qui nous a permis de rentrer dans une phase de marché avec l’idée exacte des caractéristiques de l’outil dont nous avions besoin» déclare M. Blanco.

L’acquisition de l’outil a été effectuée par la procédure d’appel d’offres conformément au Code des marchés publics. A la suite de la procédure d’appel d’offres, le marché a été attribué à la société IDS-Scheer, éditeur de la suite ARIS.

Une équipe a été dédiée au projet en avril 2004 au sein du bureau 6A de la DGCP. Aucun membre de cette équipe ne disposait de connaissances préalables relatives à un outil informatique de rédaction et de diffusion de guides. En janvier 2006, une collaboratrice ayant des qualifications informatiques a rejoint l’équipe pour monter en charge sur l’expertise et la maintenance de la gestion des systèmes supports du projet.

  

 Un pilotage devant répondre à de fortes contraintes de délais

Le choix du périmètre initial de documentation devait permettre de couvrir les processus à enjeux et à risques des administrations, c’est ainsi que :
• pour le guide interministériel (GPCI), les processus de dépenses et de recettes gérés en administration centrale au travers d’un nouveau système d’information (Accord-LOLF) inconnu des agents ;

• pour le guide Trésor public (GPCT), deux processus à risques et à enjeux ;
– les virements, le comptable public étant le seul opérateur des paiements pour le compte de l’Etat, la documentation et donc la sécurisation de ce processus impacte l’ensemble de la dépense publique ;
– la paye des fonctionnaires d’Etat, soit plus de 50 % du budget de l’Etat.

Compte tenu des travaux préparatoires réalisés par le groupe de travail, le pilotage du projet s’est articulé autour de cinq actions clés :

cadrage méthodologique (contenu, règles de rédaction) ;
mise en place du support (spécifications techniques de l’outil, appel d’offre public à la concurrence, paramétrage du logiciel) ;
rédaction des guides (formation des rédacteurs à l’outil, production documentaire) ;
publication des guides (communication) ;
diffusion de la démarche.

Ce calendrier était très contraint puisque l’enjeu était d’être au rendez-vous de l’entrée en vigueur de la LOLF au 1er janvier 2006, afin d’accompagner le basculement de la gestion des services centraux de l’ensemble des ministères dans le nouvel applicatif en facilitant l’appropriation des nouvelles procédures et du nouveau système d’information Accord LOLF.

Cependant, la procédure de marché pour acquérir Aris n’a permis de disposer de l’outil qu’en septembre 2005.

Des travaux préparatoires ont été réalisés en 2005 sans l’outil et le soutien du prestataire, mais dans le respect de l’approche processus et des principes arrêtés dans la phase de prototypage.

Pour mener à bien ce chantier à enjeux pour l’administration, une organisation en mode projet a été retenue. Les contraintes calendaires ont imposé un rétro-planning serré et précis qui a permis de suivre les échéances et la production des livrables.

Durant la phase de démarrage, l’équipe projet a assuré à la fois l’administration fonctionnelle du chantier et la production de guides sur les processus à enjeux (Accord, virements, rémunérations) en s’appuyant sur un réseau d’experts métiers issus à la fois des services déconcentrés et des bureaux réglementaires qui lui a permis d’obtenir leur contribution en terme de validation de la production documentaire.

Ainsi, au fur et à mesure de l’avancée des projets, 47 visites sur place ont été régulièrement organisées concernant les virements, la paye, la dépense via NDL et avec les experts informatiques de l’Agence pour l’Informatique Financière de l’Etat (AIFE) pour Accord-LOLF.

Un déploiement progressif de la démarche « guide des procédures comptables »

Après la mise en place des outils et des premières productions, l’objectif a été d’étendre la démarche aux autres bureaux de la DGCP, ainsi qu’aux autres directions du MINEFI et aux autres ministères. Dans cette phase, il allait de soi que l’équipe projet ne pouvait plus assurer la production des guides mais devait recentrer son rôle sur une assistance méthodologique.

Au sein de la DGCP, l’enjeu était, d’une part, de permettre aux bureaux réglementaires, en charge des processus de reprendre la main sur les guides rédigés afin d’en assurer l’actualisation et l’enrichissement et, d’autre part, à d’autres bureaux de la direction générale de s’inscrire dans la démarche.

De même, la DGCP a proposé aux autres directions du MINEFI et aux autres ministères d’adhérer à la démarche GPC et de mutualiser l’effort de documentation de leur administration grâce à la méthodologie de rédaction et à l’outil Aris qui est mis à leur disposition. Le rôle de la DGCP dans ce cadre interministériel est d’ordre méthodologique (veiller au respect des règles de modélisation…) et technique (gestion des serveurs).

En 2006, les ministères de l’Agriculture et des Affaires étrangères ont adhéré à la démarche GPC et en 2007, les projets de deux autres ministères et d’une direction du MINEFI devraient également se concrétiser.

Pour accompagner cette phase d’extension du périmètre, l’ensemble des bureaux ou ministères intéressés par la démarche ont été rencontrés pour l’expliciter et présenter les avantages, les pré-requis et les modalités de collaboration. Une brochure intitulée « Mise en œuvre de la démarche guide de procédures comptables »1 a également été largement diffusée pour faire connaître la démarche.

Le caractère partenarial des travaux est formalisé dans un protocole de collaboration, signé par le ministère concerné et la DGCP, qui permet de définir les obligations réciproques de chacune des parties et la feuille de route du chantier.

Le nombre de rédacteurs DGCP s’élève à 34. Le nombre de rédacteurs pour les déclinaisons ministérielles et directionnelles s’élève à 10.

Un élément clé de la réussite du projet repose sur la capacité à faire connaître ce nouveau support en recourant à divers vecteurs de communication orale et écrite.

Les diverses actions de sensibilisation ciblées qui ont été menées se sont articulées en deux temps : faire connaître le GPC à un large public, lors de son lancement, puis soutenir l’attention des utilisateurs sur l’actualité et les nouveautés des sites. Des plaquettes d’information (ci-jointes) servent de vecteur de diffusion de la démarche “Guide des procédures comptables”.

Un bilan positif en termes techniques et quantitatifs

Le bilan du projet GPC est très positif.

Le nombre de processus modélisés par les rédacteurs internes au MINEFI et dans les autres ministères est en constante augmentation.

Actuellement, 5 bases de rédaction sont mises à la disposition des rédacteurs : RCIC, GPCT, RCIC, GPCMAE (ministère des affaires étrangères), GPCMAP (ministère de l’agriculture et pêche). Par ailleurs, le ministère de l’intérieur et l’INSEE ont manifesté leur volonté d’adhérer à la démarche GPC.
– Le nombre de consultations des sites évolue favorablement. Les statistiques de consultation du mois d’juin 2007 font ressortir environ 15000 connexions.

Le site du MAE (ministère des affaires étrangères) a été mis en ligne officiellement en mai 2007. Le site du MAP (ministère de l’agriculture et de la pêche) devrait être opérationnel en fin d’année. La construction du site du ministère de l’intérieur et celui de l’INSEE sont actuellement à l’étude.

Au plan technique, les principales difficultés ont concernées les connexions aux bases de rédaction et aux sites générés. En effet, de nombreux intervenants sont parties prenantes de cet aspect et le recours à des experts informatiques issus tant du pôle dédié de la DGCP que du prestataire IDS-Scheer sont nécessaires.

L’outil Aris Business Designer est apprécié pour la simplicité de la modélisation qu’il permet et l’adéquation entre l’outil et les besoins des agents. De plus, d’un point de vue métier, les sites intranet générés à partir des bases Aris permettent un décloisonnement des tâches.

Les fonctionnalités à améliorer dans les versions futures concernent surtout les conditions de génération de sites. La génération de certains sites très volumineux nécessite plus de 20 heures. Il faudra donc optimiser les générations avec le prestataire. L’ajout d’une fonctionnalité de versionning [N.D.L.R. prévue dans la version 7.1] serait également bienvenue de façon à automatiser l’historisation des modifications.

Côté perspectives, le projet GPC entre désormais dans une phase de développement pour atteindre à horizon de deux ou trois ans sa pleine maturité. Il ne fait aucun doute que les différents guides impactent sensiblement le fonctionnement des administrations, permettant de diffuser les meilleures pratiques, mais il reste difficile d’en évaluer actuellement l’impact.

Les années à venir devraient par conséquent être marquées par des difficultés similaires à celles rencontrées lors de la phase de démarrage, des contraintes temporelles fortes dans un environnement profondément remanié par des réformes structurelle (LOLF notamment, remaniement ministériel) et technique (CHORUS).

Les perspectives du projet sont aujourd’hui particulièrement claires. L’utilité des guides de procédures comptables étant désormais reconnue par l’ensemble des ministères, en particulier au travers de leurs plans d’actions directionnels et ministériels, il convient d’étendre le périmètre couvert à de nouveaux processus en mutualisant le plus possible les travaux afin de faire des guides de procédures des outils au service de chaque agent.

La démarche participe pleinement à la diffusion de la culture processus et de maîtrise des risques au sein de l’administration.

Entretien réalisé par Leïla Wagner et J.F. Pirus (BPMS.info)
auprès de M. Alain Caumeil responsable du bureau 6A, « Contrôle et audit internes comptables » à la Direction Générale de la Comptabilité Publique, assisté de M. Antoine Blanco et de Mme Françoise Borowski responsables du projet « Guide des Procédures Comptables ».

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