L’approche processus au service de la modernisation de l’Etat (partie 1)

Ce qu’il faut retenir

« L’idée de ce projet est partie des exigences comptables de la LOLF (loi organique sur les lois de finances) » précise Alain Caumeil, responsable du bureau 6A contrôle et audit internes comptables à la DGCP. En effet « à compter de 2006 les comptes de l’Etat ne sont plus présentés selon une logique de caisse mais en droits constatés comme dans les entreprises.
Il s’agit d’un changement total de référentiel comptable pour l’Etat conduisant à une reconstitution de son patrimoine qui implique non seulement les comptables publics mais aussi de multiples gestionnaires ministériels. Pour la DGCP [Direction Générale de la Comptabilité Publique dépendant du Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique] les guides de procédures se sont naturellement imposés comme un vecteur privilégié pour accompagner ce changement comptable mais aussi le nouveau système d’information qui changeait concomitamment. »

Dans des organisations sensibilisées à la notion de risque, la documentation des procédures est unanimement reconnue comme un moyen d’optimiser le fonctionnement d’une entité car elle permet d’améliorer l’efficacité et la sécurité des procédures, de diffuser les bonnes pratiques et de rationaliser l’organisation.

Dans le cadre de la réforme comptable de l’Etat qui découle de la LOLF, les Guides des procédures comptables (GPC) mettent à disposition des agents, sous format web, une base documentaire complète (aspects métier et informatique), actualisée et ergonomique.

La documentation concerne prioritairement les processus à risques ou à enjeux financiers et ceux gérés avec une nouvelle application ou correspondant à une nouvelle mission.

Ces guides permettent de situer le rôle et les responsabilités de chaque acteur au sein d’un processus et de capitaliser sur les meilleures pratiques. Ils constituent également des outils d’autoformation dans des structures à forte mobilité.

En renforçant le dispositif de contrôle interne et la qualité comptable, ils participent aux travaux de la certification des comptes de l’Etat, enjeu pour l’ensemble des administrations.

Pour ce chantier innovant et de grande ampleur, la direction générale de la comptabilité publique a retenu le logiciel ARIS, qui lui a permis de mettre en ligne en 2006 :
– le Guide de Procédures Comptables du Trésor public, à destination des agents de la DGCP, documentant les opérations de virements et la paye des fonctionnaires ;
– le Guide de Procédures Comptables Interministérielles, pour l’ensemble des ministères, documentant les processus gérés par le nouveau système d’information Accord-LOLF.

Ces travaux s’inscrivent dans la durée avec en 2007 :
– l’enrichissement du périmètre documenté (immobilisations et stocks, dépense) ;
– la possibilité offerte aux ministères de créer une déclinaison du guide interministériel prenant en compte leurs spécificités.

Avec plusieurs milliers de connexions par mois, la fréquentation des sites confirme que les GPC sont aujourd’hui des outils de référence pour les agents de l’administration.

 

Les acteurs en charge du projet

La Direction générale de la comptabilité publique (DGCP) du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique pilote le réseau du TRESOR PUBLIC dont les comptables sont chargés de la tenue des comptes de l’Etat et des Collectivités territoriales, du recouvrement de certaines recettes et de l’exécution des dépenses.
Elle compte à ce jour 54 000 agents travaillant sur 3500 implantations sur l’ensemble du territoire national (et à l’étranger…).

Au sein de la DGCP, Le service de la fonction comptable de l’Etat (FCE) a été créé en avril 2004, pour assurer le pilotage et la mise œuvre du volet comptable de la réforme budgétaire et comptable de l’Etat.

Au sein de la FCE, le bureau 6a « contrôle et audit internes comptable » est chargé:
• de la normalisation et de la définition du cadre conceptuel et opérationnel du CIC
• du pilotage et de l’assistance des acteurs du contrôle interne comptable au sein des services de la DGCP
• de l’assistance des autres ministères dans la définition de leur organisation et leur stratégie de déploiement du CIC
• de l’élaboration des outils du contrôle interne comptable (organigramme fonctionnel, référentiel de contrôle interne comptable, guide de procédures comptables)

Au sein du bureau 6A, le secteur « Animation et déploiement du contrôle interne » assure l’accompagnement des ministères dans le déploiement des dispositifs de contrôle interne comptable et pilote le projet de documentation sous le format de guides de procédures comptables.

Le contexte réglementaire

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) a défini le nouveau cadre budgétaire et comptable de l’Etat destiné à moderniser et à rendre plus performante la gestion publique.

« Le changement de référentiel comptable de L’Etat induit par la (LOLF) à pour conséquence une comptabilité en droits constatés ce qui permet d’avoir une vision plus sincère et plus fiable de ses comptes.» indique M. Caumeil, responsable du bureau 6A.

Dans son volet comptable, la LOLF impose à l’Etat de tenir sa comptabilité en droits constatés et non plus en caisse. Pour la première fois les comptes 2006 de l’Etat sont présentés en droits constatés. En dépit de ce changement majeur, la qualité de production de ces comptes a permis cette année à la Cour des Comptes de les certifier pour la première fois, moyennant quelques réserves concernant des points à améliorer.

En vertu de la LOLF, les comptables publics sont responsables de la qualité des comptes et du respect des procédures; il leur appartient, en plus de leurs attributions traditionnelles, de veiller à ce que les gestionnaires qui initient les opérations comptables maîtrisent convenablement les procédures.

Dans ce cadre des relations plus étroites entre les comptables et les gestionnaires s’imposent naturellement pour travailler collectivement à améliorer les processus et in fine la qualité des comptes. .

L’objectif de la réforme comptable est de produire :
des comptes enrichis avec un résultat prenant en compte des opérations non intégrées au résultat budgétaire et surtout une vision patrimoniale comportant au bilan tous les actifs et les passifs. Cet enrichissement des comptes de l’Etat conduit à associer les gestionnaires à la fonction comptable qui dépendait antérieurement des seuls comptables. Cette fonction comptable partagée impose dorénavant une approche par processus.

des comptes fiabilisés avec une exigence renforcée de qualité des comptes découlant de la volonté du législateur exprimée par la LOLF et, dorénavant, une certification des comptes par la Cour des comptes. : cette fiabilisation des comptes suppose la maîtrise de l’ensemble du processus par tous les acteurs de la fonction comptable.

Pour atteindre ces deux objectifs, la DGCP incite les ministères à développer leur dispositif de contrôle interne comptable.

Dans ce cadre, la documentation des procédures est un support privilégié pour renforcer le contrôle interne comptable au sein des services de l’Etat.

« En amont de l’élaboration de guide de procédure, il a été nécessaire de cartographier l’activité financière de l’Etat et de borner le périmètre comptable de chaque processus. » précise M. Caumeil. « En tant que comptable, nous connaissons la fin du processus qui est l’enregistrement comptable. Lorsque nous nous sommes interrogés sur le début de ce processus, nous avions à préciser le fait générateur de chaque processus : pour la commande publique par exemple la livraison constitue le point de départ du processus comptable.

En réalité, il nous fallait élargir notre champ de vision et ne plus considérer la livraison comme étant le début du processus mais la commande ; dans cette phase du processus, nous sommes à la fois sur du champ comptable et sur du champ budgétaire. Les relations avec les gestionnaires dans une comptabilité de type patrimoniale sont plus étroites et plus nombreuses. La fonction comptable se trouvant ainsi partagée et étendue, il en résultait une nécessité d’appréhender cette fonction dans une logique de processus. »

   

Le déploiement d’une approche « processus » dans l’administration

La démarche par processus conduit à décloisonner le rôle des acteurs en privilégiant une analyse transverse mettant en évidence chacune des étapes contribuant au processus. Cette approche fait clairement ressortir les interdépendances de chaque étape dans la qualité globale du processus.

« La qualité des comptes de l’état dépendant de l’ensemble des interventions en amont, il nous parait donc évident que pour avoir des comptes fiables nous devions avoir des processus fiables en amont. C’est cette réflexion sur les processus à fiabiliser qui nous a poussés à renforcer le contrôle interne dans une dimension interministérielle. »

Le service de la FCE a réalisé une cartographie financière de l’Etat à 5 niveaux (cycles, processus, procédures, tâches, opérations) et qui comprend 74 processus.

Cette cartographie est structurante désormais dans la démarche car l’ensemble des outils du contrôle interne comptable la respecte scrupuleusement.

Les outils pivots de la démarche sont construits à partir de cette approche par processus :
• les outils d’analyses des risques : les référentiels de contrôle interne comptable ;
• la formalisation des organisations au travers d’organigrammes fonctionnels ;
• les outils de documentation des procédures : les guides de procédures comptables.

De même, l’ensemble du pilotage des travaux relatifs au renforcement du contrôle interne comptable est aujourd’hui organisé autour de la notion clé de processus. Il s’agit en particulier de la cartographie des risques et des enjeux ministériels et des plans d’actions ministériels « contrôle interne comptable »

Le projet « guide de procédures comptables » : un élément central du renforcement du contrôle interne comptable

La rationalisation de la documentation est un des leviers fondamentaux du contrôle interne comptable.
En effet, en offrant une information de qualité, opérationnelle, et accessible aux agents des administrations, on réduit le risque que ceux-ci commettent dans leur travail quotidien, des erreurs « par méconnaissance » des modes opératoires et des contrôles à effectuer.

Par ailleurs, la mise en place de ce type de documentation représente une réponse pertinente au « turn over » des effectifs, et évite de laisser reposer la maîtrise des procédures sur la seule appropriation personnelle basée sur une transmission orale de l’information.

Enfin, une base documentaire articulée autour du concept clé de processus permet de donner une vision d’ensemble des acteurs intervenant sur une chaîne de travail qu’ils appartiennent à différents services, directions ou ministères.

Comme dans toutes les organisations complexes aux tâches morcelées, les guides de procédures donnent du sens au travail de chaque agent en le replaçant dans un ensemble plus vaste et en lui démontrant que son activité personnelle s’inscrit dans une chaîne de travail dont la qualité dépend de chaque acteur qui intervient dans le processus..

« Avec le guide des procédures, qui est pour nous l’aboutissement de la démarche processus, nous nous retrouvons dans le détail le plus fin de la cartographie des processus, car il s’agit de décrire à la fois qui (les acteurs), quoi (les différentes opérations) et comment (le mode opératoire). Nous estimons que ce guide est un outil très structurant, il embarque de fait les autres éléments de ce projet : la cartographie des processus, les organigrammes fonctionnels et l’analyse des risques. »

Un projet qui s’inscrit dans le cadre général de la réforme de la gestion publique

Il y a bien entendu des convergences fortes avec d’autres chantiers telles que la réingénierie des processus ou bien la refonte du système d’informations de l’Etat :

• la formalisation des procédures à naturellement vocation non seulement à intégrer les nouvelles organisations, mais aussi à les accompagner pour faciliter le changement,
• de même le travail sur la formalisation des procédures permet de rationaliser les procédures pour préparer le déploiement du nouveau système d’information.

«Le but de la DGCP n’est pas d’imposer un type d’organisation mais de tenter via un organigramme fonctionnel et un guide de procédure comptable de promouvoir des organisations rationnelles.»

Plus directement, le projet « guide de procédure » est une composante d’un chantier plus large destiné à renforcer le contrôle interne : dans la cartographie des risques comptables de l’Etat, l’insuffisance de la documentation des procédures est une zone de fragilité récurrente ; l’élaboration de guide de procédures figure en bonne place dans les plans d’actions adoptés et mis en œuvre par les ministères.

« En décomposant les processus nous voyons apparaitre et pouvons ainsi documenter l’ensemble des risques propres à ces processus. Ainsi nous avons pu identifier les mesures de contrôle interne destinées à encadrer ces risques. »

Entretien réalisé par Leïla Wagner et J.F. Pirus (BPMS.info)
auprès de M. Alain Caumeil responsable du bureau 6A, « Contrôle et audit internes comptables » à la Direction Générale de la Comptabilité Publique, assisté de M. Antoine Blanco et de Mme Françoise Borowski responsables du projet « Guide des Procédures Comptables ».

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